专题研究：做好“三农”工作 接续全面推进乡村振兴

　　编者按

　　全面建设社会主义现代化国家，离不开农业的现代化；促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。今年全国两会期间，习近平总书记在看望参加政协会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时强调，实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置。迈入新征程，稳住农业基本盘、做好“三农”工作，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，成为当前各项工作的重中之重。为此，本版今日特刊发三篇文章，围绕农业粮食生产、农村集体经济、农民收入增长等兼具理论意义和实践价值的问题，为接续全面推进乡村振兴建言献策，以飨读者。

　　守牢粮食安全底线 夯实国家安全基础

　　作者：宋洪远、江 帆（分别系华中农业大学乡村振兴研究院院长、湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心华中农业大学分中心研究员，华中农业大学乡村振兴研究院特约研究员）

　　2022年的中央一号文件明确提出，要牢牢守住保障国家粮食安全这条底线，全力抓好粮食生产和重要农产品供给。今年3月6日，习近平总书记在看望参加政协会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时的讲话，深刻阐述了保障粮食和重要农产品供给的重要意义，明确提出保障粮食和重要农产品供给的关键举措，为正确认识和把握粮食与重要农产品供给保障问题指明了方向，是新时代实施国家粮食安全战略的行动指南。

　　中国的粮食安全形势正处在历史最好时期

　　“食为政首，粮安天下”。保障国家粮食安全是有效防范和抵御各类风险挑战、推动经济持续发展、保持社会长期稳定的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足世情国情农情，把保障国家粮食安全作为治国理政的头等大事，高度重视粮食安全问题，始终把解决好人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务，出台实施了一系列重要政策举措，走出了一条中国特色粮食安全之路，实现了从解决温饱问题到全面建成小康社会、从“谁来养活中国”到“中国人的饭碗装中国粮”的历史性变革，粮食安全取得举世瞩目的历史性成就。

　　2021年，全国粮食播种面积为17.64亿亩，比上年增加1295万亩，增长0.7%，连续两年实现稳定增长；全国粮食作物单产为387公斤/亩，比上年增加4.8公斤，增长1.2%；粮食总产量再创新高，达13657亿斤，比上年增加267亿斤，增长2.0%，连续18年增产丰收，连续7年保持在1.3万亿斤以上。2021年，我国人均粮食占有量达483公斤，比上年增加9公斤，远高于人均400公斤的国际安全标准线；我国谷物自给率始终保持在95%以上，保证了谷物的基本自给。粮食供给总量充足、库存充裕，粮食价格保持基本稳定。事实表明，中国的粮食安全形势正处在历史最好时期，中国有能力把饭碗牢牢端在自己手中。

　　中国既是粮食生产大国，又是粮食消费大国。中国用占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养活了世界近20%的人口，不仅有力地保障了自身的粮食安全，也为世界的粮食安全作出了重要贡献。

　　保障粮食和重要农产品供给是一个重大战略问题

　　悠悠万事，吃饭为大。粮食既是人类赖以生存的重要物质基础，也是人的全面发展的前提条件。粮食和重要农产品供给保障能力的强弱直接决定着我国经济社会发展的成色和质量，保障粮食和重要农产品供给是构建新发展格局的安全底线。站在“两个大局”的历史高度，保障粮食和重要农产品供给是一个重大战略问题，仍面临来自内部和外部的双重挑战。

　　从国内看，保障粮食和重要农产品供给面临诸多挑战。一是需求总量不断增加。2021年，我国总人口为14.13亿人，城镇化率为64.72%。未来一个时期，随着人口增长和城镇化推进，粮食消费总量将继续增加，粮食需求将保持刚性增长。二是品质要求不断提升。随着国民收入水平提高和居民膳食结构的变化、食物消费条件和消费环境的进一步改善，城乡居民更加注重农产品质量安全，对食物品质的要求不断提升。三是资源环境约束增强。我国人均水资源占有量少、空间分布不均匀，人均耕地数量少、耕地质量有待提高，总体上看，人增地减水紧的趋势难以扭转；农业劳动力短缺与农村人口老龄化问题并存，一定程度上制约了粮食和重要农产品生产；化肥、农药等的过量投入带来一系列环境污染问题，限制了粮食和重要农产品生产的可持续发展。四是农民种粮收益较低。随着农资价格上涨和种粮成本增加，农民的种粮收益空间收窄；粮食作物和经济作物的比较效益存在较大差距，影响了农民的种粮积极性。五是农业自然灾害频发。近年来我国洪涝和干旱、地质和海洋、低温冷冻和冰雪等自然灾害频发，农业抗灾防灾减灾能力有待提升，制约了农业生产的稳定发展。六是流通运输压力较大。当前，我国粮食生产逐渐向主产区集中，跨区域粮食流通量增加，粮食运输成本和压力加大，市场大幅波动的风险依然存在。

　　从国际看，保障粮食和重要农产品供给也面临较大挑战。一是新冠肺炎疫情的蔓延给粮食主产国带来了劳动力短缺、农业生产资料供给不足等问题，农业生产动能减弱、粮食加工与运输受限，粮食生产和供应的不稳定性不确定性增加，影响了全球的粮食供给安全。二是国际经济贸易形势复杂。世界贸易保护主义抬头，发达国家和发展中国家利益冲突加剧，严重影响了粮食的国际贸易；一些国家限制农业对外投资，粮食生产、加工、仓储等建设受阻，严重影响了粮食的国际合作；俄乌冲突对全球谷物市场造成冲击，小麦等农产品价格上涨。三是产业链供应链受损。当前整体低迷的全球经济形势对各国产业造成了实质性损害，粮食产业链供应链局部断裂、运转停滞，严重影响全球运输消费网络的稳定性，使得一些国家和地区出现较为严重的粮食供给紊乱与短缺问题。四是极端气候变化影响。全球气候变暖对粮食等作物产量、质量及收成稳定性均产生一定负面影响，长期的温度上升会使海平面升高，造成土地减少、土壤盐渍化、风暴潮灾害加剧等问题。五是贫困和不平等问题突出。2020年全球仍有7亿多人口面临饥饿威胁，近1/3的人口无法获得充足的食物与营养，食物系统正面临前所未有的压力，全球粮食安全形势不容乐观。

　　深化农业供给侧结构性改革，调整优化农业结构和布局

　　习近平总书记指出，“在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意”“要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦”。为此，要切实抓好粮食生产，保障国家粮食安全。一是稳定粮食面积和产量。全面落实粮食安全党政同责，健全完善粮食安全责任制；稳定粮食播种面积，提高产量和品质；主产区要不断提高粮食综合生产能力，主销区要稳定提高粮食自给率，产销平衡区要确保粮食基本自给。二是保护耕地和基本农田。落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，实行耕地保护党政同责；不断提高耕地质量，实施高标准农田建设工程和国家黑土地保护工程；加强耕地用途管制，永久基本农田重点用于发展粮食生产。三是加大农业科技支撑力度。大力推进种源关键核心技术攻关，全面实施种业振兴行动方案，实施农机购置与应用补贴政策。四是合理保障农民种粮收益。按照让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性的要求，合理制定稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖范围；加大产粮大县奖励力度，创新粮食产销区合作机制。五是提升粮食市场调控能力。深化粮食收储制度改革，完善中央储备粮管理体制；健全粮食储备体系，保持合理储备规模；加强粮食监测预警，健全多部门联合分析机制和信息发布平台；开展粮食节约行动，有效降低粮食损耗。

　　习近平总书记指出，“要树立大食物观”“开发丰富多样的食物品种，实现各类食物供求平衡”。为此，要保障重要农产品供给，提升居民食物营养健康水平。一是保障“菜篮子”产品供给。完善落实“菜篮子”市长负责制。健全生猪产业平稳有序发展长效机制，实施牛羊发展五年行动计划，加强奶源基地建设，稳步发展家禽业；推进水产绿色健康养殖，稳步发展稻渔综合种养、大水面生态渔业和盐碱水养殖；优化近海绿色养殖布局，支持深远海养殖业发展；稳定发展棉花、油料、糖料、蔬菜、茶叶生产，因地制宜发展林果业等特色产业。二是优化种植结构和区域布局。加强水稻、小麦、玉米生产功能区建设，优先支持功能区内目标作物种植，深入实施优质粮食工程，推进国家粮食安全产业带建设；加强大豆、油料等重要农产品生产保护区建设；加强特色经济作物、园艺产品、畜产品、水产品、林特产品优势区建设。三是推动农业绿色发展。提升农业标准化水平，强化农产品质量安全监管；持续推进化肥农药减量增效，循环利用农业废弃物，加强污染耕地治理；强化农业资源保护，统筹山水林田湖草沙系统治理，推动农业农村减排固碳，推进重点区域生态环境保护。四是强化科技创新驱动。开展农业关键核心技术攻关，完善农业科技领域基础研究稳定支持机制，提升农业重大风险防控和产业安全保障能力；加强国家农业科技创新联盟建设，支持农业企业牵头建设农业科技创新联合体或新型研发机构；加强大中型、智能化、复合型农业机械研发应用，加快研发制造适合丘陵山区农业生产的高效专用农机和绿色智能畜牧水产养殖装备；健全农作物全程机械化生产体系，加大对智能、高端、安全农机装备支持力度，提升我国农机装备水平。五是健全现代农业经营体系。实施家庭农场培育计划和农民合作社规范提升行动，完善家庭农场名录制度和新型农业经营主体金融保险、用地保障等政策；发展壮大农业专业化社会化服务组织，加快发展农业生产托管服务，开展农业社会化服务创新试点示范。六是提升农业抗风险能力。推动大江大河防洪达标提升，调整和建设蓄滞洪区，完成现有病险水库除险加固；强化农业气象服务，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系，发挥农业保险灾后减损作用；实施农产品进口多元化战略，健全农产品进口管理机制，稳定大豆、食糖、棉花、天然橡胶、油料油脂、肉类、乳制品等农产品国际供应链。

　　三次分配制度协调联动缩小城乡收入差距

　　作者：方向明、覃诚（分别系中国农业大学全球食物经济与政策研究院教授、助理研究员）

　　当前，共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村，通过三次分配制度协调联动缩小城乡收入差距，对于实现共同富裕具有重要作用。

　　一

　　初次分配由市场主导，依据生产要素对国民收入的贡献大小进行分配，是优化生产要素配置、提高生产效率行之有效的分配方式。但在优胜劣汰的市场机制下，不同区域、行业、群体的资源禀赋和能力不同，必然会带来城乡之间的收入差距。正视初次分配后的城乡收入差距问题，须以农业高质量发展、农村集体经济壮大、农民高素质培养为引领，进一步提高农业农村发展水平。

　　农业高质量发展是改善农业生产效率、提高农民收益、促进共同富裕的必由之路。改革开放40多年来，我国农业发展成就瞩目，但农业大而不强、多而不优的问题仍然突出。推动农业高质量发展，需要跨界配置农业和现代产业要素，打造集约化、规模化、现代化农业发展模式，提高农业生产效能。促进农业与第二、第三产业深度融合，积极打造产业化联合体，以新型农业经营主体为依托，延长产业链，丰富乡村业态，让农民更多分享产业增值收益。

　　农村集体经济优势的发挥对推进乡村振兴和实现共同富裕至关重要。集体所有制涉及基本经济制度、农民财产权益保障、农业农村现代化。2015年开始的农村集体产权制度改革试点，目前在全国各省（市、区）基本完成清产核资，取得了阶段性成就。进一步促进农村集体经济优势，应加强顶层设计，推动内部治理结构优化，完善人才激励机制，建立建设用地入市增值收益分配机制，完善成员利益分享机制与社会保障职能。

　　培育高素质农民有助于提高劳动报酬在初次分配中的比重。当前农村地区人才匮乏，农民现代科技技能掌握不足，适应生产力发展和市场竞争的能力亟须提升。在促进共同富裕的过程中，要特别重视培养适应农业农村现代化发展的高素质农民队伍，协同推进学历教育和技能培训，开展现代农业技能培训、农业农村创新创业培养和实用人才带头人示范培训等行动。

　　二

　　再分配以政府为主导，通过转移支付和提供公共服务等方式，提高特定地区、特定人群的收入和福利，改善全社会的收入分配结构。缩小城乡差距，在二次分配过程中必须坚持农业农村优先发展，在量力而行的原则下尽力而为，加大再分配环节的“三农”转移支付力度，完善农业支持保护体系，促进城乡基本公共服务均等化，探索建立有条件的现金转移支付制度。

　　完善农业支持保护体系是提高农业竞争力和农民收入的必要举措。中国系统性的农业支持保护政策起始于2004年逐渐废除农业税后，目前已覆盖农业生产、流通、存储与消费、贸易的全过程。促进农业高质量发展是农业支持保护体系的重要目标，需要进一步加大财政资金向农业农村生产基础设施的倾斜力度，积极拓展资金来源渠道，适度超前提高基础设施水平。统筹衔接农产品国际贸易、农业对外投资政策与农业国内支持政策，提升农业的国际竞争力。

　　促进基本公共服务均等化是推进共享发展、实现共同富裕的必然选择。当前城乡间基本公共服务资源配置不均衡，需要进一步推进城乡基础教育和医疗条件均衡化发展，逐渐建立全民统一的社会保障制度，实现社保事项便捷“一网通办”，缩小城乡基本公共服务差距。推动城乡基础设施一体化发展，实现城乡道路、水电、通信、燃气等同网同规。完善城乡基本公共服务衔接，切实保障农民工随迁子女平等接受教育。

　　我国目前施行的社会救助政策，如农村最低生活保障制度，都是无条件以贫困家庭为瞄准对象的保护性减贫政策，低保的瞄准精度和福利依赖问题一直备受关注。探索建立有条件的现金转移支付制度，就是要通过科学设计的积分制度综合测量家庭社会经济状况，精准识别贫困家庭，破解瞄准偏误问题，条件设置重点向儿童教育和健康等人力资本项目倾斜，防止出现退出即返贫的现象。

　　三

　　第三次分配鼓励企业和个人在自愿的基础上，以募集、捐赠、资助、义工等慈善公益方式对所属资源和财富进行分配，有利于改善现有的收入结构和财富分配格局，促进共同富裕。慈善与乡村振兴有着内在亲和性，当前发展“三农”慈善公益事业，应鼓励企业和非政府组织积极参与乡村慈善，培育农民的慈善意识。

　　鼓励企业和非政府组织积极参与是扩大乡村慈善服务范围的重点。第三次分配主要依靠社会主导，重在充分发挥企业和非政府组织的积极作用。鼓励企业回乡参与乡村慈善，开展扶贫助力行动，把更多就业岗位和收益留在乡村、留给农民。优化非政府组织外部制度环境，充分发挥其在人才、专业技术方面的优势，拓宽其提供农村公共产品的范围。2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》规定，“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动”，这为乡村社区慈善提供了法理依据。未来应探索编制乡村慈善社区创建地方标准，丰富公益慈善参与渠道，广泛动员社会力量参与社区慈善，加强公益项目的信息公开和反馈。

　　乡村慈善事业的发展离不开广大农民群众的积极参与，应将传统互帮互助的优良传统与现代慈善理念相结合，注重宣传引导，培育农民公益慈善意识，进一步调动他们从事公益慈善事业的积极性。不断拓展慈善捐赠途径，鼓励村民参与慈善活动，但必须充分尊重个人意愿。

　　（本文系国家社会科学基金重点项目〔21AJL015〕阶段性成果）

　　发展壮大农村新型集体经济助力乡村振兴

　　作者：程世勇（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、首都师范大学副教授）

　　农村集体经济是我国社会主义公有制经济的重要组成部分。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。今年的中央一号文件再次明确提出巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索新型农村集体经济发展路径。自2016年推进集体产权制度改革以来，农村集体经济发展与脱贫攻坚相互促进，不仅巩固了脱贫攻坚成果，而且实现了与乡村振兴的有效衔接，为扎实推进共同富裕打下了良好基础。

　　农村土地制度改革助力新型集体经济发展

　　农村土地资源是集体经济的首要资源。农村集体产权制度改革之前，国家就出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称“‘三块地’改革试点”）。从2015年开始，在全国33个县市区进行了为期5年的“三块地”改革试点。在前期农地承包权“三权分置”的基础上，探索提高农民集体土地征地拆迁补偿标准，扩大集体经营性建设用地入市范围。在“三块地”改革试点经验的基础上，我国对《土地管理法》进行了重新修订，完善了集体经营性建设用地用益物权制度。由此，作为集体经济核心要素的集体经营性建设用地与城市国有建设用地具有同等用益物权。集体经营性建设用地与国有土地同地同权的制度架构基本形成，集体经济土地资产的财富效应日益显现。

　　宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分。随着城市化进程中部分村落自然消亡及乡村建设的推进，相当数量农村宅基地将通过“转权让利”的形式扩充到集体经营性建设用地中来。新修订的《土地管理法》逐步确立了集体经济组织对宅基地使用权配置的双层模式。第一个层面是集体经济在农村建设用地一级市场上的主导模式，即国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地。第二个层面是在农村建设用地二级市场上，鼓励集体组织可以盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。改革开放初期，统分结合的双层经营体制主要集中在农地层面，现在已拓展至集体建设用地层面。集体所有权人通过规划控制，引导存量优化后的农村建设用地就地入市、整合入市、调整入市，促成城乡建设用地双向集约利用。

　　新型集体经济高质量发展的着力点

　　农村集体经济须秉持新发展理念，抓住以下重点实现高质量发展：

　　一是能人领办农村新型集体经济。乡村能人领办集体经济，不仅能聚集资源实现创新，而且还能在金融资本短缺的农村深度整合乡村社会资本实现资本积聚。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，指出要把乡村人力资本开发放在首要位置，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业。近年来，农民专业合作社的兴起培育了一批乡村能人，部分城市农民工返乡也成为创业能人。

　　二是以差异化战略构筑错位竞争优势。在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接过程中，部分集体经济已不同程度出现产业同构与同质化竞争现象。在农村集体经济商流、物流与城市园区经济相比不具有比较优势的前提下，必须强调差异化发展战略，实现新产品的差异化、新生产方法的差异化、新市场的差异化、新资源的差异化、新产业组织的差异化。差异化发展的重点，其一是突出绿色生态优势，实施基于原产地可追溯和质量标识的产品差异化战略；其二是培育知识产权和品牌优势的差异化；其三是数字化和产业组织模式的差异化。

　　三是与县域经济协同发展提升区位优势。集体经济与县域经济协同发展能增强集体经济的产业融合度、产业链长度、新兴产业带动度和要素整合度，是打破城乡分割、加速城乡融合的有效路径，诸如“社社联合”、龙头企业+合作社、集体经济向二、三产业融合的县域经济协同发展模式，必须在今后县域经济发展的总量和质量方面都有所体现。

　　四是实现治理机制创新。在集体经济的市场化进程中，依然要充分挖掘和发挥集体所有制下统分结合治理模式的各自优势。微观治理要强调“分”，这是市场竞争的内在要求；宏观治理要强调“统”，强化农村基层党组织的监管。集体组织作为所有权代理人须保证资产增值，通过集体公积金、公益金等形式实现集体组织的收益分配权。集体经济的治理路径就是责、权、利明晰，集体资产增值与收益分配实现动态平衡。而高效的集体经济治理也有助于集体经济强化外部市场分工，实现多渠道、多类型、多元化发展。

　　发展新型集体经济，促进城乡共同富裕

　　我国涵盖9亿人的集体经济，核心职能之一就是在再分配环节筑牢底线公平。农村大量的留守老人、留守儿童及城乡公共服务巨大差距的现实，需要集体经济发挥财政再分配的补充效应；农村日益增长的公共服务需求也急需集体经济补齐农村社会福利短板。集体经营性资产在初次分配和再分配环节为集体成员提供的收益与福利保障，共同构筑了共同富裕的底线公平。在筑牢底线公平的基础上进一步促进城乡共同富裕，还须重视通过市场机制缩小初次分配环节的收入差距。一是处理好农户个体经营与集体经济的统分关系，夯实家庭承包制制度基础；二是处理好集体经济与外部多种经济成分的关系，促进个体经济、民营经济、股份制经济共同向农村积聚发力；三是拓展农户住房财产权，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

　　在农村集体经济清产核资与农村土地制度改革同步推进的大背景下，作为集体经济核心资产的集体经营性建设用地的资产属性显著增强。土地入股和土地抵押中的股权、债权清偿风险增加，集体经济的资产保全、债务预警就显得至关重要。虽然国家已建了集体资产平台，但集体经济债权债务核销全过程监管仍不可或缺。我国城乡建设用地指标配置西多东少、集体经济东强西弱，客观上提高了城市群、都市圈等发达地区集体经济的土地租值，挤压了中西部地区的土地级差收益。因而，中西部农村集体经济的发展，应遵从客观规律，规避债务陷阱。同时，城乡建设用地增减挂钩与级差收益的空间置换，客观上能使集体在短期获得巨大收益，但集体建设用地存量的减少可能会制约集体经济的长远发展，应统筹兼顾。

　　现阶段集体经济股份合作制改革，为了防止外部资本的侵占，必须坚持底线：一是改革的范围严格限定在集体经济组织内部；二是股权的流转不得突破集体经济组织范围。因为集体经济涉及集体土地所有权和成员权益，而后续随着乡村振兴全面推进和城市化进程加速，集体经济股份的继承、抵押、转让、退出、参股、控股等问题也必将接踵而来，必须在谨慎应对的同时实现集体资产保值增值、股份收益保值增值。

　　（本文系国家社科基金项目〔20BZZ076〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年05月17日 11版）