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三江源国家公园出招“九龙治水”变“攥指成拳”

 2018/01/12/ 11:24 来源:人民网-人民日报 何聪 姜峰 王梅 王锦涛

  再破再立探新路

  隆冬时节,玛多县黄河源鄂陵湖出水口,成群结队的斑头雁在湖中嬉戏。如今黄河源头再现千湖美景,有“黄河源头姊妹湖”之称的扎陵湖、鄂陵湖,水域面积10年来就增加了80多平方公里。

  经过10余年不懈努力,三江源地区生态退化趋势基本得到遏制。

  2003年,国家在三江源地区设立自然保护区,并从2005年起,投资75亿元正式启动三江源生态保护和建设一期工程,对这个重要水源涵养地进行人工干预应急式保护。与之相配合,青海决定对果洛、玉树等地处三江源核心的地区不再考核GDP,对包括玛多在内的4州17县市全面实施沙化治理、禁牧封育、退牧还草、移民搬迁、工程灭鼠等项目。

  “在面积如此辽阔、生态系统如此脆弱复杂的区域开展人工生态治理,我国历史上尚属首次。”现任三江源国家公园管理局党委书记、局长的李晓南,2005年就担任青海省三江源生态保护建设办公室专职副主任,肩负一期工程总协调重任。

  “2005年履新之初,我接连三天都躲在家里,把工程规划来来回回研究了七八遍。如果不理出个头绪,咋协调?别人来谈工作我咋回答?”李晓南坦言。

  为啥这般犯难?

  “三江源治理有‘三多’:第一,地区多,一期工程实施范围涉及4州17县市,面积15.23万平方公里,治理规模世界罕见;第二,治理项目多,包括退牧还草、水土保持等22项工程1041个子项目;第三,牵涉部门多,项目又要归口到省发改委和农牧、林业、财政等多个厅局。”

  “上头有多个厅局,下头有多个州县,如果不把分散的职能整合起来,三江源治理项目就难以落地。”李晓南带着同事先后制订8个三江源工程建设管理办法和细则,从项目组织、资金管理、检查验收等方面实行统一领导、统一协调,确保了一期工程的顺利实施。

  一期工程实施10年,三江源各类草地产草量提高30%,土壤保持量增幅达32.5%,百万亩黑土滩治理区植被覆盖度由不到20%增至80%以上;水资源量增加近80亿立方米,相当于560个西湖,千湖湿地再现;近10万牧民放下牧鞭转产创业,农牧民人均纯收入年均增长12.4%。

  然而,重生的三江源,生态依然脆弱,相关体制机制矛盾同时显现。

  “玛多县大小河流、湖泊密布,过去‘庙门大了和尚多’,湿地、林地、农牧、渔业、风景区等管理部门条块分割、政出多门、职能重叠交叉,谁都在管却谁也不能一管到底。”黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让感慨。

  当时,三江源有以国家级自然保护区、国际重要湿地等为主体的9种保护地类型,湿地、林地、农牧、风景区等都有相关管理部门,“九龙治水”。

  2015年12月,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了三江源国家公园体制试点方案。作为首个试点,三江源正式开启“国家公园”时代,目标瞄准“青藏高原生态保护修复示范区,共建共享、人与自然和谐共生的先行区”。

  “这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式,在无任何成熟经验可供参照的情况下,探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。”李晓南说。

  “大部门制”破藩篱

  “首先要解决体制上的碎片化,才能解决保护上的碎片化。”李晓南说,自然资源系统具有完整性,将其分割管理,不仅管不好,反而让自然资源本身也变得破碎,难以高效统一保护。

  “你能分清交叉重叠的这个红圈圈、那个绿圈圈是由哪个部门管理吗?”李晓南指向一张地图,“在规划和保护体系的形成当中,林业部门一个标准,农牧部门一个标准,环保部门又一个标准,各项标准在基层落到这个点位上的时候,很难实际操作。十九大报告指出建立以国家公园为主体的自然保护地体系,很重要的一点,就是要破解多头管理、监管执法碎片化的体制弊端。”

  2016年6月7日,三江源国家公园管理局挂牌成立,长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会一并成立。国家公园内全民所有的自然资源资产委托管理局负责保护、管理和运营,按照山水林草湖一体化管理保护原则,对园区范围内的自然保护区、重要湿地、重要饮用水源地进行功能重组,打破了原来各类保护地和各功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端。同时,将原本分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责,全部归口并入管理局和三个园区管委会。

  现如今,何海燕多了个头衔:三江源国家公园黄河源园区管委会党委书记。“这个头衔不一般。国土、环保、水利、林业等县级主管部门一体纳入管委会,整合下设为生态环境和自然资源管理局。过去‘九龙治水’,现在‘攥指成拳’。”

  “县森林公安、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等执法机构,也整合成管委会下辖的资源环境执法局一家。”在玛多县国土部门工作的仁青多杰与在农牧系统工作的李才让措,曾经“井水不犯河水”,如今成了搭档,分任黄河源园区管委会资源环境执法局执法大队队长和副队长。

  不作行政区划调整,不新增行政事业编制,所涉4县的县级政府组成部门精简了25%。实际效果如何?

  “大部门制”改革不到一个月,执法大队接到牧民举报:玛多县花石峡镇吉日迈村深山处的河道“金窝子”,有不明人员在采金。

  “村子距县城100公里,村里到案发地还有十几公里,而且不通路。如果按照往常的执法机制和效率,等赶过去时可能‘黄花菜都凉了’。”不用再多地、多部门沟通、协调、联动,仁青多杰当即带领执法人员赶赴现场,将非法采金者打了个措手不及。“我们赶到时,作案人员帐篷里取暖的火还烧着,被窝都是热的,工具、行李都没来得及带走。我们随后把赃物移交公安,很快将这批非法采金者全部抓获。”

  黄河源园区管委会资源环境执法局成立不到一年半,已查处案件31起,其中移交司法机关两起。

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