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结构性改革下的全球新型财政金融政策框架

2016-09-04 10:29 来源: 宣讲家网  

结构性改革下的全球新型财政金融政策框架

——2016年二十国集团(G20)杭州会议将形成全球财金治理新体系

  核心提示:财政金融政策体系作为G20机制中的重要构成将在本次杭州峰会中取得一系列重大成果,并将形成全球主要经济体在财政金融领域的政策协调和合作指引,“创新、活力、联动、包容”既是财金政策新框架的本质特征,也是未来全球经济发展的核心要求。中国将再一次为全球经济治理作出重大的贡献。

  二十国集团(以下简称G20)于1999年9月在德国伯林成立,并在美国华盛顿举办第一届领导人峰会,G20杭州会议是第11次峰会,也是中国第2次举办这一峰会。从G20建立的宗旨和议题来看,G20的合作是从财政金融领域启步的,并逐步拓展到贸易、投资、基础设施建设等经济领域,以及环保、减贫、劳工、人权等非经济领域。可以说财政金融框架一直是G20的核心议题和重大关注所在,也是每届峰会(2008年以前是财政部长和央行行长会议)的讨论、交流甚至是交锋的焦点所在。本届峰会聚焦于结构性改革,并将“创新、活力、联动、包容”作为会议主题,对全球财政金融治理体系提出了新的要求,也开启了全球新型财政金融框架的新时期。

  一、规模大、议题新、代表性强是G20的典型特征

  G20拥有20个成员国,涵盖五大洲、四大洋和各色人种,全球最发达的国家和新兴工业化国家尽皆包括在内,成员国的代表性良好,形成了对话、交流和协作、竞争的有效机制。本届G20还邀请了新加坡、哈萨克斯坦、泰国等8个嘉宾国和联合国、世界银行、国际货币基金组织等7个国际经济组织的领导人参加会议,使会议的议题更加广泛,更具前瞻性和代表性。

  G20在全球经济、政治、安全和社会事务中的影响力巨大。G20成员国的人口占全球三分之二,国土面积占全球60%,国内生产总值占全球85%,贸易额占全球80%,目前G20已经成为全球公认的世界经济治理主要平台。在世界经济复苏仍然乏力、不确定性增多的大背景下,各方都期待这次G20峰会在全球经济治理中发挥重要作用。

  G20的峰会议题和倡议多已成为全球经济活动的最新指引。目前,受到利益取向分歧、决策机制繁琐和多边行动诸边化等因素的影响,世界主要经济组织在推动经济全球化、贸易自由化和体制一体化的进程中遇到了一系列的困难和挑战。G20等合作机制的重要性和影响力显著增强,涉及的议题更新、更多,涉及的层面更深、更全。2008年的华盛顿峰会就应对金融危机,完善金融市场形成了共识;2013年圣彼得堡峰会就世界经济形势达成了共识,并提出贸易和投资自由化的改革倡议;而2016年的杭州会议则将结构性改革和包容性发展作为新的世界经济主题和各国行动的指引,将对全球经济合作和新机制建设作出重要贡献。

  从杭州峰会前各方互动的情况来看,已经在财金领域形成了一系列的重要共识,并成为各成员国当前开展国际经济合作和实施国内经济发展战略的核心指引。这些共识主要包括:一是承诺将各自以及共同使用所有政策工具,包括货币、财政和结构性政策,以实现强劲、可持续、平衡增长目标;二是就外汇市场密切讨论沟通,避免货币竞争性贬值,不以竞争性目的来盯住汇率,并反对各种形式的保护主义;三是继续研究必要时可能采取的适合各国国情的政策措施,以支持增长和应对潜在风险。四是做好准备应对英国“脱欧”公投、难民和移民问题、恐怖主义等可能带来的潜在经济、金融影响。

  这些成果进一步凝聚了G20各方团结应对风险和挑战的共识,降低了政策不确定性,为杭州峰会创造了良好的宏观经济政策环境,也得到了国际经济界和舆论界的高度评价。

  二、结构性改革已成为世界主要经济体的共识

  结构性改革包括三个层面:第一是产业内部的供应链、产业链和价值链体系的调整、重构和利益重组,以效率和利益作为核心原则;第二是国民经济的经济结构、动力结构、要素结构和支持结构的变动,以产出和效益作为改革基础;第三是世界经济格局和主要经济机制的构成变化和调整,强调开放性、公平性、联动性和包容性。

  美国的结构性改革主要集中在第一个层面。以页岩油气革命、再工业化、金融去杠杆化三大改革为支柱的产业结构革命将美国经济拉出了危机的泥淖,并在发达经济体中率先走上了经济复苏的轨道,取得了不俗的成就。但恰恰是因为美国的经验过于微观,一般国家难以具备一大批具有强大自主创新能力的企业,也难以具有长达200多年的“自由”市场经济文化的积淀,所以美国的结构性改革尽管成功,却难以复制,也无法成为国际经济的主流增长路径。因此,G20所倡议的结构性改革必将集中在第二个和第三个层面,在共性的基础上,既服务于成员国内部的经济发展,又支撑全球经济的革新。

  从第二个方面国民经济结构性改革的情况看,中国、日本、德国、印度都是提出了完整的结构性改革和经济发展战略的国家,并在各自的战略推进中取得了相应的成绩。中国共产党和政府在2015年年末正式提出“供给侧结构性改革”的重大发展战略,并在“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”等领域取得了一系列的成绩:仅在今年上半年,我国钢铁、煤炭就分别去产能1300多万吨、7227万吨;制定了财政、金融领域支持企业去产能、去库存、补短板的一系列重大战略措施;颁布了《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》、《降低实体经济企业成本工作方案》和《推进普惠金融发展规划(2016—2020)》等政策办法,经验意义突出,可借鉴性明显。日本政府经济振兴战略的“第三支箭”的核心要义也是瞄准结构性改革,并在今年8月启动了28万亿日元的经济刺激计划。德国政府的“工业4.0”较好地实现了市场结构性调整与政府战略性引导的结合,并成为欧洲国家中率先实现经济复苏的国家。印度则实施了结构性改革的“ABCD”的改革方案,分别为行动(Action)、商业(Business)、清洁廉洁(Clean)、数字化(digitized),并使得印度在今年上半年保持了7.5%左右的增速。

  从第三个方面国际经济机制和秩序调整的情况看,各国的结构性改革和对现行国际经济秩序的创新也在不断发展。中国在2013年启动了“一带一路”战略,并在《愿景与行动》中提出要与“一带一路”的沿线国家实施“五通”,建设“两廊”,并实现“三同”。“五通”即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通;“两廊”即中巴、孟中印缅两个经济走廊;“三同”即利益共同体、命运共同体和责任共同体。在“一带一路”战略的推进和影响下,服务于该区域经济发展和基础设施建设的国际经济组织也得已构建,亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、区域全面经济伙伴关系(RCEP)等机构和机制正在发挥着重要作用。日本也从自身的经济诉求和区域经济机遇的角度出发,提出了“自由开放的印度洋太平洋战略”,力图将经济增长显著的亚洲地区的成功经验由日本主导跨越印度洋传向非洲,以强化东亚和非洲的直接联系。此外,印度、南非、澳大利亚等国家也各自从不同的角度,提出了自己的国家经济治理方案和区域经济合作框架。世界经济格局的大分化和全球经济合作的差异化并存,并成为国际经济领域结构性改革的主要表现。

  三、财政金融政策的地位和作用面临提升和转型

  在结构性改革成为世界经济发展主题的情况下,落实结构性改革的要求,实现对结构性改革的支撑,并引导各方力量形成结构性改革的合力成为各国经济治理和宏观调控的核心内容。财政金融政策作为宏观经济政策的基础工具和宏观调控的基本手段,在完善政策体系,优化政策目标,提高政策效率等方面面临着转型和改进的巨大潜力。

  图:G20已成为推动全球经济金融治理体系改革的中坚力量

  第一,将财政金融政策提升为国家治理的基础手段。财政的内涵不再是制定基本会计财务规则,依法筹集政府收入,并采用预算的方式保障政府支出和行政要求;而是从国家治理的视角确立政府与市场的关系,保障效率与竞争,推进财税体制改革和其他各个领域的改革。金融的内涵也不再仅仅是资金融通的市场、信用中介性机构和获取社会平均利润的渠道;而是风险管理和对冲的手段,服务于社会广大投资者和金融消费者,并致力于宏观审慎条件下的结构性效果和逆周期调控。因此,财政金融政策的地位应得以提升,并作为国家治理的基础性手段。

  第二,将结构性改革作为财政金融政策新型框架的核心目标。结构性改革要求为实体经济的“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”创造良好的环境,并形成对要素创新、技术创新、模式创新和产品创新的重要支持。因此,改革的目标虽然是结构性的,但财政金融政策则必须是总量性、结构性和系统性的综合体,即在总量上保持相对宽松和自由,在结构上实施引导和提升,在系统上坚持完整和高效。未来可考虑坚持积极财政政策和稳健货币政策的总体搭配,并在相关核心节点,基于结构性政策调控的前提下,实施“点双松(紧)”搭配或“线双松(紧)”搭配,即实施“点”性或“线”性的积极(紧缩)财政政策和宽松(紧缩)金融政策的安排,以淘汰落后产能和释放经济空间,并培育新动力和形成新亮点。

  第三,将全球政策协调作为财政金融政策新型框架的重要基础。随着经济全球化和贸易投资自由化的发展,各国的经济政策相互影响和相互促进的效应也越来越明显,因此,加强经济政策的全球协调成为财政金融政策新型框架的关键要件。例如,美联储加息不仅应考虑美国国内的经济形势和就业状况,也需要关注国际金融市场、大宗商品市场和贸易经济伙伴的经济发展,加强政策协调,以避免产生全球性的债务危机、资产风险和产出衰退;再如,日本政府执行量化质化宽松货币政策(QQE)也须考虑亚太地区的经济复苏情况、贸易投资形势和金融市场稳定,以政策协调和利益兼顾为基础,避免成为区域性通货膨胀、竞争性贬值和转移性贸易的风险策源。此外,全球政策协调还包括建立多边共同经济政策,如应对税基侵蚀和利润转移(BEPS)包容性框架、进一步推进国际金融监管、督促发达国家落实气候资金承诺、完善主权债务重组机制和全球金融安全网等。全球政策协调为提高全球经济的活力和可持续性提供制度性保障。

  四、“创新、活力、联动、包容”是G20财金政策新框架本质特征

  2016年以来,G20财金渠道紧密围绕杭州峰会“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”主题,共举行了3次G20财长和央行行长会、4次G20财政和央行副手会,以及20多次工作组和研究小组会,就全球经济形势、“强劲、可持续和平衡增长框架”、投资和基础设施、国际金融架构、金融部门改革、国际税收合作、绿色金融、气候资金、反恐融资等议题进行讨论,形成了大量有影响力的成果,并成为G20财金政策新框架的核心原则和典型特征。

  第一,创新,在财金政策新框架中突出表现为治理创新。治理创新又表现两个层面:一是推动G20由危机应对向全球经济的长效治理机制转型。着力创新G20机制建设,从关注短期政策向更多关注结构性改革转变。如提出G20创新增长蓝图,通过新工业革命、数字经济等创新增长方式,并与结构性改革一起,为世界经济保持中长期可持续发展提供坚实保障。二是推动G20完善全球经济治理规则。在国际金融架构方面,重启了国际金融工作组,推动世界银行股权审议和IMF治理改革,完善主权债务重组机制、增强SDR作用、进一步推进国际金融监管等;在税收方面,构建BEPS包容性框架、制定识别税收透明度不合作辖区标准;在气候资金方面,呼吁及时实施《巴黎协定》,落实发达国家和国际组织气候资金承诺,并审议通过了相关报告。

  第二,活力,在财金政策新框架中突出表现为增长驱动的活力。新框架强调增长方式的调整和变革,特别是通过深化结构性改革提高全要素生产率和潜在增长率,为全球经济的中长期增长提供持久动能。这也与我国正在进行的加强供给侧结构性改革、着力提高供给体系质量和效率的改革相一致。在我国大力推动下,G20在加强结构性改革“顶层设计”方面取得里程碑式的成果,明确了结构性改革的9大优先领域和48项指导原则,并制定了一套衡量结构性改革进展和成效的指标体系,体现了标本兼治促增长、强活力的理念。

  第三,联动,在财金政策新框架中突出表现为政策联动和设施联通。新框架在政策联动上要求G20加强宏观经济政策协调,以集体的力量应对挑战,提振市场信心。如针对2月G20财长和央行行长上海会议前夕国际金融市场发生大幅波动,各方在上海会议上承诺各自以及共同使用所有政策工具,包括货币、财政和结构性改革政策来增强市场信心,并促进复苏。新框架在设施联通上要求各国政策响应和推动多边开发银行扩大基础设施投资,提出了《全球基础设施互联互通联盟倡议》,积极寻求全球主要经济体在基础设施互联互通上的“最大利益集合”,提升全球基础设施互联互通水平,打造促进信息沟通、机制协调、项目合作的新平台。

  第四,包容,在财金政策新框架中主要表现为政策措施和政策效果的包容性。一是政策措施的包容性,即积极引导G20各成员高度重视经济增长包容性,特别是推动中小企业发展,通过了《基础设施和中小企业融资工具多元化政策指南》,并推动有效落实《中小企业融资高级别原则》等。二是政策效果的包容性,即推动G20树立利益共同体意识,加强各国经济的良性密切互动,以合作应对挑战。如将税收促发展作为一项重点议题,推动G20国家帮助发展中国家加强税收领域能力建设,增强这些国家动员国内资源促进增长的能力。

  总之,财政金融政策体系作为G20机制中的重要构成将在本次杭州峰会中取得一系列重大成果,并将形成全球主要经济体在财政金融领域的政策协调和合作指引,“创新、活力、联动、包容”既是财金政策新框架的本质特征,也是未来全球经济发展的核心要求。中国将再一次为全球经济治理作出重大的贡献。

  (作者张鹏:财政部财政科学研究所研究员)


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